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中央转移支付审计应关注什么？
为适应财税体制改革的需要，我国于1994年建立了以“分税制”为基础的中央转移支付制度，这项制度实施以来对推动我国财税体制改革、加强中央宏观调控、实现社会公共服务均等化、促进国民经济稳步发展及地区之间相对均衡发展等方面发挥了积极的作用。
由于该项制度是建立在计划经济向市场经济过渡的初期，不可避免地带有浓郁的计划经济色彩：从制度设计看，原分配格局不变，构建“分税制”的机制框架，回避了体制中存在的一些深层次矛盾和问题，尤其是在各级政府事权未理顺的情况下，造成各级政府之间的财权与其承担的支出责任不相匹配；从资金使用效果上分析，占比重过大的专项转移支付已逐步演变为一种解决热点、难点问题的应急机制。这些情况的长期存在不仅背离了财政体制应遵循的分级管理原则，而且在一定程度上弱化了实现公共服务均等化的政策功能。
一、关注管理体制方面
中央转移支付管理体制不完善，改革措施不配套，关系未完全理顺，一定程度上弱化了转移支付的政策功能，尤其是在我国五级政权结构下，如果中央财政统的过细、管的过死，必然造成决策的盲目性。
1、关注决策机制
现行中央转移支付的项目决策具有明显的直接性，即项目决策采用“一竿子插到底”的决策办法，大小专项均有中央部门决策，项目申报采取了自下而上的逐级申报程序。首先由具体项目实施单位提出申请，经各级政府主管部门层层审核后，最终由国务院主管部门批准实施。这种决策机制，单从形式上看较为合理，但在实际执行中却存在计划与实际脱节的现象。
审计发现，某市20xx年取得中央水土保持项目8个，涉及中央资金5731万元，因计划与实际脱节，有的项目迟迟不能开工，造成工期严重拖延；有的建成后达不到设计要求，长期闲置形成浪费。如某旗风沙治理移民工程，中央投资1086万元，群众投劳折资1012万元，计划迁入移民472户、迁入人口2200人，实际迁入193户，迁人口901人，入住比例仅为41%，难以实现改变局部草原生态环境的政策目标。
2、关注专款设置交叉重复
目前参与中央专项转移支付资金分配的部委达近40家，在资金分配和项目设置方面，各部委之间，部委内部之间职能交叉，项目内容交叉问题较为突出。去年在对某区审计时发现，中央补助该区专款中，有43项目专款之间交叉重复，涉及资金88352亿元。由于部门之间职能交叉与资金分配政策不统一，信息不沟通，掌握分配资金分配权的各部门在项目选择与资金投向方面难以做到统一，降低了了资金使用效率。
3、关注资金零散分配
20xx年，中央专项转移支付资金具体分配到某自治区9709个项目，金额逾74亿元，占专项资金总额的46%。其中10万元以下的项目有5886个，占总项目的60.62 %。中央资金1.5亿元，平均每个项目2.58万元；从中央专项转移支付资金投入项目的资金构成看，中央专项转移支付资金所占比重较小。当年中央累计补助该自治区基建资金159亿元，占项目总投资的34.8%。资金分配过于零散，不利于发挥中央转移支付的整体功能。这种现象的存在既有管理体制方面的原因，也有相关部门片面追求“放大”中央投资的政策效果的原因。
4、关注资金拨付滞后
资金拨付，是中央转移支付资金分配管理的重要环节，也是资金能否及时投入到项目建设的关键因素，它直接关系到中央转移支付资金的最终效果。审计调查发现，由于财政、计划管理体制等方面的原因，造成中央转移支付资金大量结转，影响了资金使用效果。据审计核实，20xx年末，某市帐面结转上级转移支付资金106023万元，占该市当年转移支付资金的39.34%。主要有四种情况：一是国家投资计划下发及转发滞后；二是财政部门指标文件下发及转发滞后；三是项目单位前期准备工作不充分，资金到位后不具体开工条件；四是项目设计变更，造成资金闲置浪费。比较典型的是抗旱救灾资金滞后问题较为严重。某市20xx年4月份发生旱灾，10份下达资金计划，12月份资金到位，此时灾情早已解除。
二、关注政策方面
中央专项补助政策，是为解决某些特定的经济问题而制定的政策。审计调查发现，一些政策本身就存在脱离实际的缺陷。
1、关注中央资金投向非高新技术企业
审计调查发现，连续两年（20xx年、20xx年），中央资金直接投向7个非高新技术企业（多数为私有企业），资金高达4173万元。这种将中央资金无偿投向非高新技术企业的做法，明显偏离了转移支付的政策目标，客观上给同类型企业公平竞争设置了政策障碍。
2、关注以工代赈
以工代赈项目的政策目标是，鼓励农民参加特定的工程
建设项目，以取得劳动报酬的方式解决贫困农民的收入问题。但随着国家对工程建设质量要求的提高，该项目基本上采取了专业施工队伍，分散的农民由于缺乏最基本的专业技能，无法适应工程建设质量要求，以工代赈的政策意图很难实现。
经对某市10多个以工代赈项目抽查发现，一些以工代赈项目技术含量高、作业专业性强，加之施工时间紧，需要动用大型机械设备等，并不适应农民施工，以工代劳无法通过农民实施。因此现阶段的以工代劳转移支付已失去政策的扶持目标。
3、关注培训政策
中央设立农村劳动力转移培训的本意是：通过技术培训，提高农民的基本技能素质，提高就业能力，促进农村劳动力合理有序的流动。但由于受地方培训条件的制约，培训无法满足农民就业的要求，导致培训工作在一些地方流于形式。突出表现为专业设置不合理，如计算机、医学、汽车维修等专业性较强的专业，培训时间短，培训内容多，受训人员经过培训无法达到就业的目的，加之培训费用高，农民负担较重，参加培训人员积极性不高，培训学员半途而废的情况较为普遍，导致培训政策目标难以实现。
4、关注政策逆向调节
近年来，国家为保护生态环境，推行了大规模的退耕还林、退牧还草政策，促进了生态环境的显著改善。为增加农（牧）民的收入，国家对退耕还林及退牧还草的农（牧）户直接进行了财政补贴，其中退牧还草补贴期限为2年，退耕还补贴期限为5至8年。
从20xx年开始，由于免征农业税及粮食直补政策，加之退耕还草政策的到期，种粮比种草收入相对增加，一些地方出现了毁草复耕现象。据对某旗某村的审计调查发现，退耕还草收入每亩为4100元，种粮收入为4610元，二者相比种粮收入高于退耕还草收入500元。农民为追求收入的最大化，采取了毁草复耕现象。
三、关注项目管理方面
审计调查情况表明，中央转移支付中存在的问题，不仅仅局限于管理体制与政策方面，项目管理上存在的诸多问题尤其突出。
1、关注决策失误、损失浪费
项目决策是中央转移支付项目建设的重要环节，因决策失误造成损失浪费的情况在中央转移支付项目中较为突出。例如，审计发现某市所属四个旗区退牧还草工程，在完全禁牧的情况下，仍投资8600万元用于草原围栏建设，造成无效投资，而禁牧急需解决的饲料基地建设因缺乏资金无法实施；再如，某高速公路在建设过程中与后来立项的高尔夫球场在用地方面发生冲突，由于当地政府的决策失误，高速公路被迫为高尔夫球场“让道”，造成直接经济损失4860万元，其中已施工路段报废损失1167万元，绕道增加投资2862万元，赔偿施工单位停工损失831万元，间接失误难以估计。
1、关注政绩工程、形象工程
一些地方政府为片面追求政绩，脱离实际搞形象工程或政绩工程，主要表现为农村安全引水不安全、污水处理不达标、项目建设过度超前等。如，因提前一年“建成”投入运营而受到有关部门通报表扬的某污水处理厂，由于配套资金不到位，建设规模严重缩水，配套设施不完善，设计范围内的生活污水约三分之二直接排放水库，造成水库水质污染。已投入运营的设备，排放污水不达标，设备“空转”形成二次污染。再如，国家投资近30亿元建设的某大型机场，由于建设规模过度超前，建成运营后，旅客量及货运量仅达到设计规模的三分之一左右，大量生产与生活设施闲置，营运五年累计亏损11亿元。
2、关注管理混乱，骗取中央补助
审计调查发现，由于计划、财政部门把关不严等因素，给一些单位虚假申报中央资金提供了便利，如某县经济开发中心，虚假申报处置积压普通住宅中央专项资金1004万元。审计结果表明，该中心申报的两个小区住宅出售均系虚构项目，目的是为了骗取中央专项补助。
3、关注挪用资金
审计发现,挪用中央补助资金的情况仍较普遍。20xx年,审计部门抽审某市四个县发现,共挪用中央资金达10487万元。其中,d县挪用3785万元，占当年专项补助的23.79%；h县挪用资金2977万元，占当年专项补助的30.6%。大量挪用资金用于其它项目支出，不仅严重违反了财政纪律，而且也直接影响了中央补助项目的建设进度与质量。
4、关注配套资金
审计调查发现，地方配套资金不落实的情况较为普遍，从而严重影响了整体项目建设及整体效益的发挥。在对37个污水处理项目审计发现，由于配套资金不落实、前期准备不充分等原因，有15个项目未按计划完工或按要求开工；在16个完工项目中，近一半达不到设计要求。同时还发现，普遍存在的配套设施建设滞后于主体工程建设的问题，造成设备闲置，项目不能发挥效益的问题。
综上所述，中央转移支付审计应坚持从我国转移支付制度运行的实际出发，认真落实全面审计，突出重点、注重实效的原则，重点关注体制、机制、政策及管理等方面存在的问题，注意将审计中发现的问题上升到宏观管理高度进行综合分析，揭示经济运行中的共性或倾向性问题，为国家有关部门决策时提供参考，促进建立科学与规范的中央转移支付制度。
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